Para que servem as estatais, afinal?

Em uma administração marcada pelos anseios de ruptura com o passado recente, não deixa de ser irônico que o flashback mais espalhafatoso dos últimos meses tenha ocorrido na área econômica. Jair Bolsonaro prometeu distância da gestão da economia do Brasil porque, em algum momento da campanha presidencial, alguém o convenceu que tal comportamento forneceria um atalho para o Palácio do Planalto. Uma vez empossado, a realidade se impôs: não apenas a miragem liberal se mostrou distante – algo natural em uma sociedade marcada pelo entrelaçamento de uma complexa rede de interesses e privilégios concentrados – como o ano de 2020 revelou um novo caminho possível – e intervencionista – para a sua reeleição.

Não deveria estranhar, então, a atabalhoada intervenção que provocou a demissão do presidente da Petrobras, Roberto Castello Branco. Afinal, Bolsonaro não age para maximizar os lucros da estatal. Por trás da decisão de Bolsonaro, está a intenção de maximizar a probabilidade de continuar no poder após 2022 – algo que, em seu cálculo, implica tanto agradar uma determinada parcela do eleitorado quanto reforçar os laços com as Forças Armadas brasileiras.

Se assumimos a estabilidade das regras do jogo, o comportamento de Bolsonaro não difere das ações de outros políticos no Brasil e no mundo. A ciência política nos ensina que o objetivo fundamental de um agente político em um regime democrático é maximizar o número de votos recebidos em eleições futuras. Nada garante, porém, que tal busca seja compatível com a promoção dos interesses de longo prazo do conjunto da sociedade. As pessoas – e, particularmente, grupos de interesse bem organizados – tenderão a promover o estabelecimento de instituições inclusivas apenas se enxergarem uma possibilidade de ganho substancial no futuro. Caso contrário, trabalharão ativamente para garantir a proteção dos seus privilégios.     

Esse é apenas um dos cenários possíveis, entretanto. Diante da ambiguidade no discurso de Bolsonaro, é necessário pensarmos na hipótese de uma ruptura nas regras atuais. Pois bem: em um regime autoritário, a situação seria ainda pior. Assim como um político profissional em uma democracia, ditadores buscam maximizar o poder. Na ausência de eleições, porém, convencer a maioria dos cidadãos do país deixa de ser importante. A preocupação passa a ser com a construção e a manutenção de uma coalizão mínima de apoio, algo que costuma custar caríssimo – vide o exemplo da Venezuela, cuja sobrevivência do governo de Nicolás Maduro depende diretamente da lealdade das Forças Armadas.

Bolsonaro parece calcular os seus movimentos pensando em duas possibilidades de triunfo. Na primeira, garante o número necessário de votos para vencer as próximas eleições com políticas que mantenham a coesão de sua base de apoio e garantam a atração de apoiadores circunstanciais. Ao contrário das últimas eleições, parece claro que tal estratégia já não inclui necessariamente o tal “pessoal da Faria Lima”. Na segunda hipótese, busca associar o seu futuro político ao das Forças Armadas – e das Polícias Militares – para, assim, garantir uma alternativa em caso de derrota nas urnas.  

Dentro dessa lógica, não chega a surpreender que Bolsonaro não pareça preocupado com o desempenho das ações da Petrobras no curto prazo. Organizações se subordinam aos objetivos daquelas pessoas que as controlam e as administram: a tal “maximização do valor para o acionista” não representa um fim da linha incontornável, mas um potencial desfecho em uma rota acidentada. Para piorar, nem mesmo a transmissão de preferências entre controladores e administradores é simples. Pelo contrário, a existência de custos de agência em múltiplos níveis adiciona ruído a essa relação.

E aí chegamos à pergunta fundamental: o que queremos da Petrobras? Nunca é demais lembrar, Bolsonaro não é mais do que um agente dos cidadãos brasileiros, cuja tarefa seria a de traduzir os anseios da população em decisões políticas – seguindo os desejos da maioria, mas sem atropelar os direitos da minoria. Daí derivaria o seu accountability político. Por outro lado, Bolsonaro é também alguém capaz de prejudicar os interesses de milhares de acionistas minoritários de uma empresa protagonista da economia brasileira. O que fazer, então, quando as preferências daqueles que conferem ao presidente da República a missão de tomar decisões políticas de impacto colidem com os interesses de acionistas preocupados com a maximização do retorno no longo prazo?      

Muitos responderão, seguindo Milton Friedman, que a responsabilidade social de uma empresa é maximizar os lucros. Ou seja, acima de tudo, Bolsonaro é responsável por garantir que a Petrobras possa maximizar o retorno aos acionistas sem intervenções – ainda que tais intervenções, no limite, refletissem as preferências da maioria dos cidadãos brasileiros. Embora a resposta seja válida, não abarca toda a complexidade inerente à construção e funcionamento de organizações complexas. Lucros são um resultado possível das atividades da empresa, não uma inevitabilidade histórica. Nesse sentido, é perfeitamente possível assistirmos ao estabelecimento de organizações que não priorizem unicamente a busca pela “maximização dos lucros”, e sim um conjunto de metas mais amplas. Mesmo nas empresas privadas, esse é um debate que tem ganhado corpo nos últimos anos, graças ao interesse crescente pelo papel dessas organizações na promoção de objetivos ambientais e sociais.

Dias após a intervenção, Bolsonaro sugeriu que as estatais devem possuir uma “visão social”. Trata-se de outro ponto de vista válido. Entretanto, falta precisão – e estabilidade – a uma “visão social” para a administração das estatais brasileiras. De fato, o aspecto mais trágico das decisões de Bolsonaro em relação à Petrobras vai além de um mero desrespeito aos interesses dos acionistas minoritários. Fundamentalmente, a intervenção atabalhoada escancara a falta de critérios claros para a determinação de uma estratégia de desenvolvimento por parte do Estado. Afinal, o debate sobre a gestão – e a possível privatização – das empresas estatais deve necessariamente responder uma pergunta subjacente: a propriedade de uma empresa por parte do Estado nos permite atingir um determinado objetivo estratégico cuja materialização seria inviável caso essa empresa pertencesse a controladores privados? Sempre que a resposta a essa pergunta for “não”, convém pensarmos em formas de privatizar a empresa. Se a resposta for “sim” e estiver acoplada a um projeto coerente de desenvolvimento, eventuais acionistas minoritários saberão com o que lidarão se decidirem comprar ações da empresa.

É interessante notar que, no Brasil, a resposta geralmente é “sim”. Entretanto, o “sim” não deriva da existência de uma clara teoria sobre o papel de estatais em uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo, mas porque empresas como a Petrobras facilitam a obtenção de objetivos de curto prazo daqueles que a influenciam. Dessa maneira, mais flashbacks – leia-se, intervenções atabalhoadas – ocorrerão no futuro, independentemente de quem estiver ocupando o Palácio do Planalto. E cada um desses flashbacks fará sentido, dentro dessa lógica que liga os destinos da Petrobras ao destino político dos indivíduos que nela podem intervir. O petróleo pode até ser nosso, mas é mais útil para uns do que para outros.